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L'Edito de Guy Gweth

Chaque semaine, le président du Centre Africain de Veille et d’Intelligence Economique (CAVIE) vous entraine dans les arcanes de la géoéconomie et de la géostratégie africaines.

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TICAD V: Tokyo peut-il refaire son retard en Afrique ?

(Africa Diligence) La Vème édition de la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference on African Development, Ticad) est placée, cette année, sous le signe du commerce et de l’investissement, deux domaines dans lesquels le Japon accuse un retard important sur ses concurrents asiatiques en Afrique.

« Au début, la Ticad était uniquement focalisée sur le développement, explique M. Kataoka Sadaharu, président de l’Institut de stratégie internationale à l’université Waseda (Tokyo) et spécialiste de la politique du Japon en Afrique. Depuis 1998 et la 2e Ticad, les discussions portent aussi sur la sécurité et la paix. Cette fois, le thème central sera plutôt l’investissement et le commerce extérieur, car c’est ce qui fait défaut au Japon sur le continent noir. Les problèmes de sécurité et de développement restent néanmoins toujours à l’ordre du jour. »

En effet, l’aide publique au développement (APD) de Tokyo ne date pas d’hier, mais elle a longtemps visé à asseoir l’existence politique et diplomatique du Japon, qui n’a recouvré sa pleine souveraineté qu’en 1951, avec la signature du traité de paix de San Francisco. Cette manne financière est d’abord tournée vers les voisins et « permet le retour pacifique du Japon en Asie », indique le spécialiste Julien Kita (1). A partir de 1972, la Chine comptera d’ailleurs parmi les grands bénéficiaires asiatiques de l’aide japonaise. Dans l’esprit des dirigeants de l’époque, il s’agit tout à la fois de renouer des liens politiques avec les pays voisins et de consolider le développement économique de l’Archipel, les grandes entreprises investissant et commerçant dans le sillage de l’APD. Puis celle-ci va s’étendre, singulièrement en Amérique latine et en Afrique, avec l’objectif d’acquérir une légitimité internationale.

Premier donateur du monde

Ainsi, en 1991, le Japon devient le premier donateur du monde, devant les Etats-Unis, selon le classement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Une place qu’il conservera jusqu’en 2001, malgré la crise asiatique des années 1997-1998. Dominant l’aide mondiale au développement, Tokyo organise en 1993 la 1re Ticad, ce qui lui permet de renforcer ses liens avec l’Afrique. Une vaste offensive diplomatique est menée ; des rencontres sont planifiées tous les cinq ans. Tokyo cherche à faire prévaloir une nouvelle vision de l’aide au continent, en particulier grâce au concept d’« appropriation du développement », l’un des deux piliers de la Ticad. Ce concept est directement hérité de l’expérience du Japon : ayant lui-même bénéficié des prêts de la Banque mondiale jusqu’au début des années 1960, le pays a conçu sur cette base un modèle fondé sur l’« auto-assistance » qu’il a ensuite adapté à l’Afrique.

En pratique, cela se traduit par une préférence pour les prêts plutôt que les dons. Tokyo adopte une démarche inverse de celle habituellement suivie par les pays donateurs, observe Howard Lehman dans son étude sur la Ticad : « Au lieu d’arriver dans les pays africains avec de l’argent et des projets déjà définis, le Japon a attendu des gouvernements qu’ils “s’approprient” leurs besoins, qu’ils déterminent des projets ciblés, et qu’ils sollicitent ensuite les agences japonaises d’aide au développement (2). »

Evolution nécessaire

Ce modèle japonais est aussi fondé sur une vision de la lutte contre la pauvreté comme résultat du développement économique — grâce notamment à l’appui donné aux infrastructures, au détriment d’une intervention plus directe, comme l’effacement de la dette et l’octroi de nouveaux fonds. Sur ce point, le Japon a toutefois été contraint d’évoluer, sous l’effet des critiques internationales et d’une nécessaire adaptation à un contexte africain différent de celui de l’Asie du Sud-Est, où l’aide japonaise s’était jusqu’alors concentrée. Il a par la suite contribué à l’effacement d’une partie de la dette africaine.

Cette approche globale a été en quelque sorte validée par le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad), en 2001. Ce programme — encore fragile — émanant de l’Union africaine s’appuie sur les deux idées directrices de la Ticad : l’appropriation du développement et le partenariat. Le processus de la Ticad a ainsi permis la diffusion de l’approche du Japon, à laquelle ses partenaires africains ont adhéré majoritairement. En contrepartie, la Ticad a apporté à l’Archipel les votes des pays africains dans les organisations internationales. Ce soutien n’a cependant pas suffi pour que Tokyo obtienne un siège permanent au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU), ce qui était l’une de ses motivations lors du lancement de la Ticad.

Mais, comme l’écrit Kita, « alors qu’il [le Japon] se montre plus agressif sur le plan diplomatique, avec notamment cette mise en place d’un forum de discussion ambitieux sur le développement qu’est la Ticad, il ne dégage pas les moyens financiers qui permettraient des résultats vraiment significatifs ». D’autant que les entreprises nippones sont plus enclines à investir en Asie, continent dont les marchés s’ouvraient à l’époque, ou au Proche-Orient (pour l’énergie), qu’en Afrique.

Parti bien plus tard que Tokyo dans son aide au développement en Afrique, Pékin va étonner la planète en organisant en 2000 une conférence spectaculaire avec quarante-huit chefs d’Etat ou de gouvernement africains, marquant ainsi son intérêt pour le continent noir. Tokyo se fait voler la vedette, médiatiquement et économiquement (3).

Dans la compétition qui se joue, le retard du Japon, qui fut pourtant précurseur, s’explique notamment par la faiblesse des investissements de ses entreprises. A la différence de ce qui s’est passé en Asie, où le secteur privé a appuyé par ses investissements la politique d’aide au développement menée par le gouvernement, les entreprises japonaises se sont jusqu’ici montrées réticentes à s’implanter en Afrique — sauf en Afrique du Sud (4). Elles invoquent l’instabilité politique, l’insécurité, mais aussi les risques sanitaires. De plus, à partir des années 1990, le Japon a limité les prêts liés à des contrats avec des entreprises japonaises, ce qui, selon les industriels, constitue un autre frein aux investissements nippons en Afrique.

Des entreprises réticentes

Résultat : l’Archipel est désormais devancé par la Chine et par l’Inde. Les investissements directs chinois sont trois fois plus importants que les siens : 16 milliards de dollars en 2011, contre une moyenne annuelle de 5,2 milliards de dollars pour Tokyo sur la période 2006-2010. Les investissements indiens en Afrique dépassent aussi largement ceux du Japon, avec un total de 14 milliards de dollars en 2011 (5).

La situation commence toutefois à changer. « Jusqu’ici, le secteur privé n’avait pas suivi. Mais, désormais, les entreprises japonaises s’intéressent sérieusement à l’Afrique, analyse M. Kataoka. Les multinationales ouvrent des succursales. Petit à petit, la tendance change. L’Afrique représentait 3 % du total des investissements du Japon en 2011, contre moins de 1 %auparavant. C’est un progrès, mais beaucoup reste à faire. »

Il en va de même en matière de commerce. Les échanges entre le Japon et l’Afrique sont là encore bien en deçà de ceux de ses deux principaux concurrents asiatiques : seulement 27,8 milliards de dollars en 2011, contre 166,3 milliards pour la Chine et 62 milliards pour l’Inde (6).

Dans la phase actuelle, Tokyo cherche à nouer des partenariats et à mieux faire fructifier son APD. Crise oblige, le montant de cette dernière a tendance à rétrécir. Mais, avec 1,75 milliard de dollars alloués à l’Afrique en 2011, l’Archipel reste parmi les principaux bailleurs, derrière les Etats-Unis (environ 8 milliards), la France (6,4 milliards), le Royaume-Uni (2,9 milliards) et l’Allemagne (2,3 milliards) (7). L’Inde est encore loin derrière, avec un budget d’APD à l’Afrique estimé à environ 26 millions de dollars (8). Quant à la Chine, il est difficile de connaître le montant exact de son aide. Selon une étude américaine, l’ensemble de l’aide africaine (dons et prêts) s’élèverait à 75 milliards de dollars entre 2000 et 2010 (9), soit une moyenne de 7,5 milliards par an.

Si les trois premières éditions de la Ticad (1993, 1998 et 2003) ont permis au Japon, jusqu’alors peu présent sur le continent, de tisser des liens avec les pays africains, il a fallu attendre la quatrième, en 2008, pour que son engagement avance vraiment. L’Afrique, qui ne totalisait que 2,2 % de l’APD japonaise en 1970, en représente aujourd’hui 23,1 %.

Mais, depuis 2008, le niveau de l’APD stagne à nouveau, et la 5e Ticad ne semble pas augurer d’une nouvelle hausse. Tout au mieux le niveau actuel sera-t-il maintenu. « Le Japon partage beaucoup des difficultés que connaissent actuellement les pays industrialisés, et la situation de ses finances publiques n’est pas facile, justifie M. Komatsu Ichiro, l’ambassadeur du Japon en France. Mais nous ferons tous les efforts possibles pour maintenir le niveau de l’APD à l’Afrique et la qualité de cette aide. »

Face au pouvoir d’attraction de la Chine avec ses investissements massifs, le Japon fait valoir ses atouts, en particulier ses liens avec les pays d’Asie du Sud-Est. « Le Japon a de très bonnes relations avec Singapour et la Malaisie, qui peuvent être des partenaires pour l’Afrique [la Malaisie est le premier investisseur asiatique en Afrique, devant la Chine et l’Inde], ainsi qu’avec le Vietnam qui a des contentieux territoriaux avec la Chine. Le Japon peut donc jouer un rôle de pont entre les deux Sud », souligne ainsi M. Kataoka.

Transfert de technologie

Plus expérimenté en matière d’aide au développement et implanté de plus longue date en Afrique, le Japon se défend aussi en arguant de la durabilité de ses projets et de sa vision à long terme. « La Chine mène une politique tous azimuts et apporte beaucoup d’argent, mais elle cause aussi certains dégâts, et il y aura sans doute quelques problèmes à l’avenir, pronostique M. Kataoka. La Chine est très rapide, alors que les Japonais mettent deux ou trois ans pour mener à bien certains projets. Mais les constructions japonaises sont beaucoup plus fiables que les constructions chinoises. »

Enfin, l’Archipel mise aussi sur son savoir-faire. « L’investissement du Japon apporte également des contributions non financières aux pays africains, en particulier le transfert de technologie, souligne ainsi l’ambassadeur. Nous savons de par notre propre expérience que c’est la meilleure façon d’améliorer la productivité sans investissements coûteux. »

Face à une Chine et une Inde en pleine expansion, le Japon paraît bien décidé à maintenir sa place en Afrique. Y parviendra-t-il ?

Emilie GUYONNET

(1) Julien Kita, «  L’aide publique au développement japonaise et l’Afrique : vers un partenariat fructueux  ?  » (PDF), Asie Vision, Institut français des relations internationales (IFRI), Paris, septembre 2008.

(2) Howard P. Lehman, «  Japan’s national economic identity and African development : An analysis of the Tokyo International Conference on African Development  » (PDF), United Nations University – World Institute for Development Economics Research, Helsinki, octobre 2007.

(3) Lire Jean-Christophe Servant, «  La Chine à l’assaut du marché africain  », Le Monde diplomatique, mai 2005.

(4) Cf. Julien Kita, «  L’aide publique au développement japonaise…  », op. cit.

(5) Sources : ministère des affaires étrangères du Japon (MOFA), Reuters.

(6) Sources : Le Monde, Fonds monétaire international (FMI).

(7) Décaissements bruts. Source : Perspectives économiques en Afrique 2011. L’Afrique et ses partenaires émergents, Editions de l’OCDE, Paris, 16 juin 2011.

(8) Ibid.

(9) Claire Provost et Rich Harris, «  China commits billions in aid to Africa as part of charm offensive  », The Guardian, Londres, 29 avril 2013.

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